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  • Analyses et contributions

    balanceAfin d'enrichir le projet de loi de programmation de la justice (LPJ), Madame la Garde des Sceaux a souhaité organiser une série de rencontres avec les organisations représentatives des fonctionnaires, des magistrats et des professions du droit dans le cadre des chantiers de la justice.

    Membre de l'Union des syndicats FO du ministère de la Justice, FO Direction participe naturellement à ces échanges. Dans l'objectif de préparer une séance de travail jeudi 15 mars 2018 avec Madame la Ministre, nous avons reçu communication de la première version du projet de loi de programmation de la justice. FO Direction a donc lu et analysé pour vous ce texte, qui peut encore connaître des évolutions, notamment au gré de propositions que nous souhaitons porter pour vous.

    Nos observations concernent principalement la partie consacrée au  « sens et efficacité des peines »

    Cela a suffisamment été annoncé, l'un des objectifs de la LPJ est de réécrire l'échelle des peines correctionnelles afin d'éviter l'emprisonnement ferme de courte durée. En effet, nous sommes témoins dans notre pratique professionnelle de l'inefficacité de ces courtes peines dont le caractère désocialisant est aggravé par l'impossibilité pour l'administration de mettre en place un accompagnement adapté faute de temps. Si nous ne pouvons que partager la volonté de les limiter, il est prématuré à ce stade de savoir quel sera l'impact de ces dispositions qui dépendront de la pratique du juge et de la capacité de l'administration pénitentiaire à mettre en œuvre des alternatives efficaces.

    L'interdiction des peines d'emprisonnement de moins d'un mois

    La nouvelle rédaction de l'article 132-19 du Code de procédure pénale interdit dans son premier alinéa le prononcé d'une peine de prison ferme inférieure ou égale à un mois.

    Sur le fond, cette mesure reste marginale puisqu'elle n'entraînera, selon le ministère, qu'une baisse de 270 détenus par an. 

    Sur la forme, le caractère obligatoire que le rédacteur a voulu donner à cette disposition dans le premier alinéa de l'article 132-19 du CPP semble immédiatement remis en cause par le second alinéa de l'article qui précise que toute peine d'emprisonnement ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de l'auteur rendent cette peine indispensable.

    Ainsi la question se pose de savoir si cette dérogation peut s'appliquer à l'interdiction des peines d'emprisonnement fermes de moins d'un mois.

    A défaut d'attendre qu'une interprétation jurisprudentielle vienne vider de son sens la disposition courageuse annoncée dans le premier alinéa, FO Direction propose de renforcer l'effectivité du texte par une rédaction plus claire :  à l'inverse de la proposition actuelle, il conviendrait d'inscrire non pas dans  le second alinéa mais dans le premier, le principe selon lequel l'emprisonnement ferme reste l'exception. Cette disposition serait immédiatement suivie d'un second alinéa qui annoncerait l'interdiction des peines fermes inférieures ou égales à un mois. Ainsi, le principe selon lequel toute peine d'emprisonnement ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de l'auteur rendent cette peine indispensable, ne pourrait plus être interprété comme introduisant une éventuelle exception à l'interdiction des peines d'emprisonnement inférieures ou égales à un mois.

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    - INFODirection -

    Lettre d’information bimestrielle des Directeurs des Services Pénitentiaires

     

    NUMERO SPECIAL: REORGANISATION DE LA DAP

     

    SOMMAIRE
    Page 1 : EDITO - Le mot du Secrétaire Général
    Page 2 : Les propositions d'organisation défendues par FO Direction
    Page 3 : Les finalités et principes de la réorganisation
    Page 4 : La méthode d'élaboration du projet
    Page 4 : Les grandes lignes de la réorganisation en projet

     

    EDITO -LE MOTDU SECRÉTAIRE GÉNÉRAL

     

    Chers collègues,
    FO Direction a élaboré pour vous ce numéro spécial de notre journal inFODirection consacré exclusivement au projet de réorganisation de l'échelon central de la DAP qui sera présenté au prochain comité technique de l'administration pénitentiaire.
    En juillet 2018, un mois après l'évasion de Redouane FAÏD, la Garde des Sceaux demandait au Directeur de l'Administration Pénitentiaire de proposer une réorganisation des services centraux. En effet, le rapport de l'inspection générale sur l'évasion du Centre pénitentiaire de Réau concluait notamment à un « fonctionnement insuffisamment réactif » avec une trop grande déconnexion entre les bureaux de l'administration centrale et la réalité de terrain.
    Pour autant, cette annonce politique ne sonnait pas comme une nouveauté dans la mesure ou la perspective d'une réorganisation de la DAP s'inscrivait dans la continuité d'une politique déjà engagée.
    Depuis les égarements du projet de 2014 que FO Direction n'a eu de cesse de dénoncer dans ses communiqués, nous déplorons tous la dilution des missions au sein de sous-directions dont le cadre de compétence reste encore aujourd'hui obscur, le manque de réactivité de bureaux surchargés ou le challenge quotidien des DISP en recherche permanente du bureau susceptible de répondre à leur demande. Rien d'étonnant dans un tel contexte de voir le fossé entre les services centraux et déconcentrés devenir un abîme insondable.
    Mais les principales victimes de la désorganisation de 2015 restent les agents affectés dans les services centraux. Entre un projet inadapté, un management d'accompagnement au changement brouillon et le déménagement sur le site du Millénaire, beaucoup ont quitté le navire, fatigués et découragés, aggravant la charge de travail des autres sous une pression politique constante.
    Ainsi, CAP après CAP, nous constatons chez les DSP les départs et les vacances de postes devant une DAP impuissante avec cette idée amère, revenant comme une douleur lancinante, que si on nous avait écouté en 2014, peut être que rien de cela ne serait arrivé.
                                                                                                                              Sébastien NICOLAS

     

    LESPROPOSITIONS D'ORGANISATION DEFENDUES PAR FO DIRECTION

     

    En 2014 comme en 2018, FO Direction a défendu sa vision d'un échelon central opérationnel, au service du terrain et en capacité l'élaborer une politique pénitentiaire crédible.
    Les propositions anciennes
    Pour FO Direction, l'organisation de la DAP n'est pas un dossier nouveau découvert au détour d'un fait divers.
    Dans un premier courrier du 11 mars 2014 adressé à Mme Isabelle GORCE et à l'occasion d'une série de rencontres (www.directeurs-pénitentiaires.fr), FO Direction proposait déjà la création d'un véritable cabinet du Directeur de l'administration pénitentiaire avec à sa tête un Directeur et non un Chef de cabinet. Nous envisagions de retrouver sous l'autorité de ce directeur de cabinet une section en charge des affaires juridiques et contentieuses avec pour mission d'harmoniser et de rationaliser l'ensemble des textes produits par la DAP, une section en charge de la communication et de la représentation, une section de l'analyse statistique, une section en charge de la gestion des ressources humaines des personnels de la DAP et un bureau des affaires générales. Contexte de l'époque oblige, nous avions également proposé la création, au sein du cabinet, d'une mission millénaire 2015 chargée du déménagement de la DAP vers le nouveau site.
    Tout en suggérant la reconfiguration de la sous-direction de l'état major de sécurité, nous demandions la conservation du bureau de la sécurité pénitentiaire, le renforcement du bureau du renseignement pénitentiaire, la création d'un bureau chargé des missions extérieures et le développement d'une mission en charge de la lutte et de la prévention des violences en milieu fermé. L'histoire est un éternel recommencement et il faut parfois s'armer de patience...
    Nous avions également envisagé la création d'une sous-direction de l'exécution des peines comportant un bureau en charge de l'affectation et de l'orientation des détenus, un bureau en charge de l'activité de la personne détenue et un bureau des affaires de santé crée par la fusion de la mission suicide, des activités de santé de l'ex-PMJ2, les dossiers relatifs aux grèves de la faim, aux automutilations aux admissions EPSNF, UHSA et UHSI.
    En ce qui concerne les moyens, nous proposions entre autres que l'ensemble des questions budgétaires relatives au titre II (personnels) soient gérées au sein d'une sous-direction des moyens et des services déconcentrés qui gérait déjà par ailleurs l'ensemble des autres titres budgétaires. Cela aurait conduit à la fusion d'une partie des ex-bureaux RH3 et SD2. Ces questions budgétaires rattachées à la sous-direction des moyens, la sous-direction des ressources humaines aurait recentré son activité sur les métiers pénitentiaires, notamment leurs évolutions, et sur la gestion personnalisée des carrières.
    Enfin, nous avions proposé la création d'une sous-direction de la probation dont l'objectif premier était la mise en place d'un dispositif institutionnel en capacité de mettre en œuvre l'évolution de la probation. Le rapprochement des Directions du ministère de la justice sur le site d'Aubervilliers était par ailleurs l'occasion d'autonomiser la probation pour les publics majeurs sans se priver d'une réflexion plus large du périmètre des directions du ministère.
    Les propositions nouvelles
    A deux reprises, le 12 octobre 2018 et le 31 janvier 2019, FO Direction a rencontré l'architecte du projet d'organisation actuel, Monsieur Géraud DELORME.
    Dés notre premier entretien, nous avons souligné la nécessité d'établir un projet simple et lisible calqué sur le modèle des DISP parce que connu de tous. En effet, l'efficacité d'une organisation dépend rarement de son originalité !
    C'est pourquoi nous avons proposé une organisation de la DAP en trois pôles :
    - un pôle politique regroupant le cabinet du DAP, une section communication, une section du contentieux, une section des relations sociales, une section des études statistiques et de leur exploitation et la mission contrôle interne. L'idée de ce pôle est de placer à proximité immédiate de l'échelon politique et stratégique un ensemble de services éclairant la prise de décision.
    - un pôle missions, sous l'autorité directe du DAPA, regroupant d'un coté une sous-direction de la sécurité divisé en plusieurs bureaux (gestion de la détention, élaboration de la doctrine et des méthodes de prises en charge, missions extérieures) et de l'autre une sous-direction de la probation en charge des politiques de partenariat, de l'accès aux droits, des alternatives à l'incarcération et des aménagements de peine. Au sein de ce pôle nous avions imaginé l'existence de deux missions transversales : le travail pénitentiaire et la lutte contre la radicalisation violente.
    - un pôle moyens, sous l'autorité d'un secrétaire général de l'administration pénitentiaire, regroupant d'une part la sous direction des ressources humaines (dépourvue de la mission relations sociales directement gérées par le cabinet du DAP) en charge de la santé, de la sécurité et de la qualité de vie au travail, des affaires statutaires, de la gestion prévisionnelle des effectifs et des emplois, de la gestion des personnels et de l'encadrement, de la gestion personnalisée des cadres, de l'organisation des services et d'autre part la sous direction du soutien en charge de la gestion déléguée, de l'immobilier, des systèmes d'information, des équipements et de l'innovation. Parce que nous sommes particulièrement sensibles au recrutement et à la formation des personnels, nous avons proposé la création d'une mission ou d'une sous direction dédiée à ces questions qui, au-delà de l'aspect politique et organisationnel, aurait également en charge la communication dans le cadre du recrutement de ses personnels.
    Enfin, FO Direction a soutenu la nécessité d'organiser une déconcentration au profit des DISP et des services d'un certain nombre d'actes de gestion (demande de prêt de main forte, modification de capacité opérationnelle dans le respect du cadre normatif existant, sanctions disciplinaires, récompenses...).

    LESFINALITÉS ET PRINCIPES DE LA RÉORGANISATION

    En prélude à l'élaboration du projet de réorganisation, le Directeur de l'administration pénitentiaire a défini les finalités poursuivies par le projet et posé un certain nombre de principes. Par ailleurs, lors de son annonce politique en juillet dernier, la Garde des Sceaux a fixé un cadre incontournable en demandant la création d'un « pôle d'état-major de la sécurité ».
    Les finalités poursuivies par la réorganisation
    Elles sont au nombre de trois :
    _Redonner du sens et de la lisibilité à l'organisation des agents de l'administration centrale en simplifiant les processus de travail ;
    _Rationaliser le périmètre des compétences entre services centraux et services déconcentrés à travers une réflexion sur la déconcentration ;
    _Refondre la conception et du pilotage des politiques de sécurité pénitentiaire.
    Les principes de la réorganisation
    Le premier principe est celui d'une réorganisation développée à moyens humains constants. Cet objectif assigné dans le contexte budgétaire que l'on connaît est néanmoins critiquable lorsque l'on observe la proportion d'agents affectés en administrations centrales au sein d'autres ministères. Alors que la DGFIP comptabilise environ 20 % de ses personnels affectés dans les services centraux et la Direction des douanes environ 10 %, on constate que le fonctionnement de la DAP repose sur 1% des effectifs de l'administration pénitentiaire... A l'évidence, pour stimuler la réactivité de la DAP et apporter un confort de travail à ses personnels, FO Direction considère incontournable de revoir à la hausse les effectifs des services centraux
    Le second principe vient sécuriser les agents déjà en fonction au sein des services centraux. Ainsi, avant publication en CAP des postes nouvellement crées ou de ceux restés vacants, une bourse de l'emploi interne sera ouverte donnant une priorité de choix au personnels déjà présents sur place.
    De la même manière, le principe de la mobilité interne dans le cadre de cette bourse de l'emploi implique que chaque agent dont le poste disparaîtrait ou serait transformé retrouve un emploi de niveau équivalent.
    FO Direction sera particulièrement attentif sur la mise en pratique de ces deux derniers points qui, sur le plan théorique, posent les bases d'un gestion bienveillante du changement.

    LAMÉTHODED'ELABORATION DU PROJET

    Par contraste avec les égarements idéologiques du précédent exercice, l'architecte du projet de réorganisation actuel a choisi d'inscrire son action dans une démarche pragmatique décrite dès notre premier entretien.
    En premier lieu, il était nécessaire de déterminer de manière précise la nature et le volume des tâches accomplies effectivement par les bureaux de chaque sous-direction. En parallèle, pour rationaliser les périmètres de compétences dans la perspective d'une déconcentration, il fallait recenser auprès de chaque direction interrégionale les besoins des différents départements.
    En second lieu, pour répondre à la commande ministérielle visant la création d'un état major de la sécurité pénitentiaire, les bureaux compétents dans les différents domaines sécuritaires ont été invités à regrouper leurs missions en deux catégories : la prévention des risques et les besoins.
    Ensuite, dans un objectif d'efficacité et de transparence, les différents projets et leurs évolutions ont été présentés aux directeurs interrégionaux et aux personnels de chaque sous-direction afin de recueillir leurs observations.
    Enfin, après une analyse du cadre juridique de mise en œuvre, un projet ainsi qu'un calendrier ont été présenté à la Ministre. Le projet définitif sera étudié par les organisations professionnelles à l'occasion du prochain comité technique. La réorganisation pourrait donc prendre corps avant l'été 2019.

    LESGRANDES LIGNES DE LA REORGANISATION EN PROJET

    Il convient tout d'abord de préciser que nous vous proposons dans les lignes qui suivent les grands axes du projet de réorganisation (qui n'a pas encore été présenté de manière complète aux organisations syndicales). Il est donc possible que le projet définitif apporte à notre propos des modifications, notamment après sa présentation à la Garde des Sceaux.
    Un DAP, un DAPA et un cabinet avec à sa tête un Directeurse concentreront sur la dimension politique et stratégique. La mission contrôle interne, le service communication, le bureau central du renseignement pénitentiaire et certains chargés de mission resteront rattachés directement au DAP. L'agence nationale du TIG sera placée directement sous la compétence du cabinet de la Garde des Sceaux.
    La création de deux grandes Directionsavec à la tête de chacune un Chef de service est envisagée dans le projet: les métiers et les moyens.
    1. La Direction des métiers regroupera deux entités :
    La sous-direction de la sécurité, pilotée par un sous-directeur,est composée de trois bureaux. Le premier bureau est chargé de la sécurité. Il aura bien entendu dans son champ de compétence la gestion des questions de détention mais surtout un rôle d'anticipation et de prévention des risques. Pour ce faire il s'appuiera sur les infos du terrain mais aussi sur le travail du bureau central du renseignement pénitentiaire. Le second bureau sera en charge de la doctrine et des textes réglementaires. Il sera en charge des méthodes de prise en charge de la population pénale sous l'aspect réglementaire mais aussi des pratiques professionnelles. Le troisième bureau sera celui des « missions extérieures » : ERIS, PREJ , ELSP, UHSI, ELAC, brigades cynotechniques. Son objectif sera notamment d'harmoniser le cadre des missions extérieures.
    La sous-direction de la probation et des partenariats est composée de deux bureaux : le bureau des parcours de peine et le bureau des politiques de partenariats.
    2. La Direction des moyens regroupera trois sous-directions:
    L'actuelle sous-direction du pilotage et soutien des services restera globalement inchangée.
    La sous-direction des ressources humaines « perd » le dialogue social, qui sera le domaine réservé du cabinet et du DAP, mais récupère le recrutement et la formation actuellement dans le champ de compétence de la sous-direction métiers.
    La sous-direction de l'expertise se composera de quatre bureaux : le bureau du droit et du contentieux, le bureau de la donnée et de statistique et le bureau de l'expertise qui aura en charge les conditions de travail, la qualité de vie au travail mais aussi l'organisation des services de part la technicité de la matière mais également parce que ce domaine est étroitement lié aux conditions et à la qualité de vie au travail. Enfin, le dernier bureau sera le bureau de l'innovation chargé de la « recherche appliquée pénitentiaire » en terme de technologie mais aussi de méthodes de travail, de procédures, etc.
    Comme prévu dans les objectifs initiaux, la logique de cette réorganisation doit être vue en parallèle avec la déconcentration d'un certain nombre d'actes de gestion au profit des DISP et des établissements. Ce transfert de compétence imaginé dans un objectif de réactivité et de prise de décision au plus près du terrain soulève néanmoins la question des moyens. En effet, il sera nécessaire, en fonction du volume et de la nature des tâches transférées, de prévoir d'une part les effectifs supplémentaires nécessaires et d'autre part les compétences requises.
     
    Conclusion
    D'une manière globale et théorique, le projet de réorganisation, élaboré de façon pragmatique et a priori concertée, semble aller dans le bon sens. Pour autant, son développement pratique implique une attention particulière sur son management dans le cadre d'un changement majeur pour les personnels des services centraux et les pratiques des services déconcentrés. Les managers que nous sommes le savent bien, ce type d'entreprise ne peut être efficace que dans le respect et l'accompagnement des hommes et des femmes qui le feront vivre au quotidien dans les mois à venir.

    Notre prochain numéro paraîtra enavril 2019

  • A l'approche des scrutins du 6 décembre 2018, il est déterminant de nous mobiliser pour l'avenir du corps des Directeurs des services pénitentiaires.

    En effet, dans sa boulimie de réformes, le gouvernement n'oublie pas les fonctionnaires et traîne dans sa besace le projet "action publique 2022".

    Celui-ci prévoit notamment de s'attaquer aux CAP de mobilité pour les transformer en instances de recours laissant l'administration à la manoeuvre pour gérer notre parcours professionnel. Autant vous dire que dans ce contexte le dispositif Lemaire, le respect des dates limites de candidature et la transparence du processus qui nous permet de vous conseiller au mieux sur vos choix seraient de l'histoire ancienne !

    C'est pourquoi FO Direction s'est attaché toute l'année à tracer des lignes rouges pour stopper les tentatives d'anticipation zélées d'un projet que nous refusons tous. Et vous avez pu constater lors du séminaire du 26 novembre 2018 que s'il reste encore beaucoup à faire, ce travail n'a pas été vain.

    Notre détermination à faire aboutir la réforme des DSP n'a pas été non plus du temps perdu. Ce projet porté par FO Direction s'est accéléré en janvier 2017 avec la publication de décrets qui revalorisent les premiers échelons de la classe normale, créent un nouvel échelon sommital dans le grade de DSP de classe Normale et un échelon linéaire HEA en hors classe, et suppriment les conditions de mobilité pour accéder à la hors classe. Il est aussi créé un troisième grade qui garantit à ceux d'entre-nous occupant des emplois fonctionnels, un statut plus avantageux si leur emploi vient à leur être retiré.

    Mais ce projet est inabouti, car insuffisant pour intégrer la catégorie A+. Il doit se trouver vivifié alors qu'en parallèle la réforme du corps de commandement offre l'opportunité que nous attendions. C'est pourquoi FO Direction a demandé et obtenu la reprise des travaux statutaires à l'automne 2018. Et quelle consécration d'entendre la Ministre lors de son discours de clôture le 26 novembre 2018 affirmer sa volonté de voir notre corps accéder à la catégorie A+ ! Dommage que l'enveloppe budgétaire correspondante n'ait pas été prévue pour 2019 …

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